09/03/2020 FUNDACIÓN VALENCIAPORT

Tras una serie de encuentros mantenidos a principios de año por la consejera de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, Arantxa Tapia con el titular del ministerio de Transportes, Jose Luis Ábalos, podrían ir cerrándose ciertas actuaciones en materia de infraestructuras de la región.

Entre otros asuntos, el acuerdo que podría cerrarse en los próximos meses, antes de las elecciones vascas de abril, incluiría la transferencia de los puertos de Pasaia y Bilbao a la Comunidad Autónomo Vasca, así como otros aspectos relacionados con la plataforma multimodal de Júndiz y la autopista ferroviaria.

En términos generales, la gobernanza es el conjunto de reglas y estructuras aplicables a las decisiones de gestión o administrativas de las empresas y que influyen en el alcance y en la forma en que toman sus decisiones.

Con respecto al sistema portuario español, aunque se han producido importantes cambios legislativos a lo largo de los años, en la actualidad los puertos de interés general son gestionados por un ente público denominado Puertos del Estado, dependiente del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, que es el encargado de ejecutar la política portuaria nacional y de coordinar el sistema, aprobando los Planes de Empresa (programación financiera y de inversiones) anuales de las 28 Autoridades Portuarias que gestionan y administran 46 puertos de interés general. Bajo este marco general, las autoridades portuarias se rigen por los conceptos de autonomía de gestión económico-financiera y libre competencia.

En términos generales, cada Autoridad Portuaria se encarga de gestionar la planificación y financiación de la infraestructura portuaria, de fijar su estructura tarifaria, de evitar situaciones de monopolio y oligopolio en los servicios portuarios, y de coordinar los diferentes servicios. Cada Autoridad Portuaria tiene que optimizar su gestión económica y rentabilizar su patrimonio y recursos. En este sentido, las principales competencias referidas a su autonomía de gestión son:

| Figura 1. Modelos de puertos según gestión (papel del sector público / privado)

Fuente: Elaboración propia basado en el Port Reform Toolkit, Banco Mundial (2007)

Siguiendo con lo anterior, a lo largo de los años ha habido múltiples debates sobre cuál sería el mejor modelo de gobernanza para los puertos españoles. En este sentido, y en contraposición a la noticia señalada, algunos expertos ponen de relieve la necesidad de iniciar procesos de agregación de puertos bajo una misma Autoridad Portuaria, de forma que se puedan generar mayores ahorros de costes, racionalización de las inversiones y tendencia esperada a la especialización, la cual conduce a una mayor productividad de las instalaciones. Esta propuesta se basa en modelos similares al emprendido por Italia en el 2016, reduciendo de 24 a 15 las Autoridades Portuarias que gestionan los 55 puertos de interés general.

Como respuesta al intenso debate que surge tanto desde el sector público como desde el sector privado en cuanto al modelo de gobernanza de los puertos españoles, el organismo público Puertos del Estado inició una campaña de consultas con el objetivo de recoger el estado de opinión y las propuestas de mejora que plantean las Autoridades Portuarias, acerca de una serie de aspectos básicos que rigen el funcionamiento y desarrollo del sistema portuario. Se pretendía con ello fundamentar el alcance y contenidos del nuevo Marco Estratégico1.

El Marco Estratégico es un instrumento de planificación que establece los objetivos generales (de gestión, técnicos, económicos, financieros y de recursos humanos) del conjunto del sistema portuario que son vinculantes para Puertos del estado y las Autoridades Portuarias. 

Aunque este ejercicio no ha sido finalizado debido a los diferentes cambios al frente del organismo público, según las conclusiones publicadas en los informes de Puertos del Estado, la mayor parte de las Autoridades Portuarias coinciden en señalar como aspecto clave o primordial, la necesidad de contar con instrumentos de control más efectivos y flexibles, que les permitan extender su autonomía de gestión, de cara a mejorar el entorno socio-económico y contribuir al tejido productivo del país.

Asimismo, y, en referencia a la posibilidad de que los puertos sean transferidos a las Comunidades Autónomas (CCAA), solo dos de las veintiocho Autoridades Portuarias serian partidarias de este cambio en la titularidad de los puertos. En este sentido, las Autoridades Portuarias entienden que tras la reforma de la Ley de Puertos de 1997 se refuerza de forma suficiente el papel de la CCAA con sus atribuciones de designar al presidente de la Autoridad Portuaria y de la mayoría del Consejo de Administración

Por otro lado, estas demandas de mayor autonomía pueden parecer razonables desde diversas ópticas, por ejemplo, teniendo en cuenta los retos a los que se enfrentan los puertos (ej. transformación digital a escala global, eficiencia energética y cero emisiones…) y la agilidad con la que se deberían abordar o con la mejorara de la integración en el área del puerto.

Sin embargo, y aun con sus efectos positivos, es importante destacar los cambios legislativos que estas reformas podrían suponer. De hecho, un cambio similar en el modelo de gobernanza actual no solo afecta al Texto Refundido de la Ley de Puertos y Marina Mercante (2011) sino a la propia Constitución Española. En este sentido, el Art. 149.1 determina que “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Marina Mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general…

Por tanto, en la medida en la que se puedan plantear nuevos modelos de gobernanza basados en que las CCAA puedan asumir competencias en puertos de interés general, es posible que dichas transferencias no pudiesen abordarse sin cambios legislativos de calado. En este sentido, y a instancias del Ministerio, Puertos del Estado está realizando un informe3 sobre las consecuencias jurídicas de una posible cesión de competencias y su compatibilidad con el marco normativo actual.

Asimismo, en caso de que dichos cambios acaeciesen, existiría cierta incertidumbre sobre si ese nuevo régimen afectaría o no a todos los puertos o solo a algunos, lo que, con toda probabilidad, podría generar situaciones desiguales entre puertos situados en la misma zona, que sirven a un mismo hinterland y compiten por los mismos tráficos.

A pesar de lo anterior, lo que sí nos parece probable es que, en el medio plazo, el sistema abogue por una racionalización. Así, y si tal y como se ha aplicado en Italia, en España se podría plantear un nuevo mapa de Autoridades Portuarias con un mayor grado de centralización y coherente con la Red Transeuropea de Transportes (RTE-T). Con este criterio, basado en una estrategia de racionalización y especialización portuaria, el número de autoridades portuarias podría reducirse, aglutinándose alrededor de los trece puertos core pertenecientes a la RTE-T) y, por tanto, se podrían eliminar situaciones de tensión interterritorial competencia interportuaria.

Este mensaje se alinea perfectamente con el informe del Tribunal Europeo de la Competencia publicado en 2016, “El transporte marítimo en la UE se mueve en aguas turbulentas — mucha inversión ineficaz e insostenible” en el que los auditores evaluaron las estrategias de transporte marítimo de mercancías de la Comisión y los Estados Miembros y la rentabilidad de las inversiones en puertos, que ascendieron a 17 000 millones de euros de subvenciones y préstamos entre 2000 y 2013. Este informe, además de revisar proyectos concretos y la rentabilidad y sostenibilidad de las inversiones realizadas, analizaron las estrategias de desarrollo portuario a largo plazo. En este sentido, tanto en el caso de los Estados Miembros como de la Comisión, se detectó que las estrategias establecidas no ofrecían una base sólida y coherente para planificar la capacidad necesaria en los puertos de la UE y para determinar la financiación pública europea y nacional que era necesaria para las infraestructuras portuarias.

En el caso particular de España, el informe señalaba que nuestro país tenía establecida una estrategia integral, con un organismo central vinculado al Ministerio de Transportes que evaluaba y supervisaba la necesidad de inversiones portuarias en todo el país con carácter permanente y aunque se observaron insuficiencias en algunos de los documentos (por ejemplo, no se efectuó un análisis del interior y no se buscaron sinergias entre puertos debido a la libre competencia), en general había apoyo técnico suficiente para poner en marcha los proyectos. Teniendo en cuenta esta valoración, resultaría interesante que el nuevo Marco Estratégico la incorporara y pudiera optimizar los resultados de planificación portuaria en España.

Por su parte, a nivel europeo, desde 2013, el Reglamento RTE-T prevé una planificación de infraestructuras a escala de la UE mediante la creación de una red principal y global junto con normas técnicas y plazos de ejecución. Para apoyar las inversiones en puertos utilizando financiación de la UE durante el período 2014-2020, incluso existe la obligación legal de integrar estas inversiones en un plan estratégico de desarrollo portuario más amplio y general.

El informe concluye reforzando la necesidad de que las estrategias de desarrollo portuario a largo plazo de los Estados miembros y la Comisión deberían estar coordinados y centrarse en la creación de las conexiones necesarias con la red, de modo que, con independencia del reparto competencial la definición de un plan a largo plazo y su coherencia con la política europea es imprescindible para garantizar la sostenibilidad del sistema de transporte y las políticas de inversiones públicas.